สัปดาห์ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักร พ.ศ. …. ซึ่งเป็นกฎหมายที่เป็นเครื่องมือในการทำงานด้านความมั่นคง และเป็นการกำหนดโครงสร้างการทำงานของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ไปพร้อมๆกัน โดยกฎหมายฉบับนี้จะมีการนำเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ต่อไป

ความจริงความพยายามที่จะตรากฎหมายใหม่ทางด้านความมั่นคงมีมาโดยตลอด  หลังจากที่ปัญหาการก่อการร้ายสากลได้ยกระดับความรุนแรงขึ้นหลังเหตุการณ์ ๑๑ กันยายน ๒๕๔๔ และดูจะเป็นปัญหาที่หลายประเทศมีความตื่นตัวและข้อถกเถียงอย่างมาก

รัฐบาลที่แล้วก็เคยตราพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.๒๕๔๘ มาแล้ว  โดยให้เหตุผลว่า  เป็นเครื่องมือที่จำเป็นในการคลี่คลายสถานการณ์ความไม่สงบในภาคใต้

หลังการรัฐประหาร  ก็มีการนำกฎอัยการศึกมาประกาศใช้และยังคงใช้อยู่ในหลายพื้นที่

พร้อมๆกับการเกิดแนวคิดที่จะใช้ กอ.รมน. เคลื่อนไหวงานด้านมวลชน  ซึ่งแยกแยะได้ยากว่า เป็นงานความมั่นคง หรือเป็นงานการเมือง

แม้สภานิติบัญญัติแห่งชาติจะเป็นสภาที่มาจากการแต่งตั้ง  แต่ก็เชื่อว่า การพิจารณากฎหมายฉบับใหม่จะเป็นไปอย่างเข้มข้น และการวิพากษ์วิจารณ์เรื่องนี้จะมีขึ้นอย่างกว้างขวาง  ผมเห็นว่าเรื่องนี้มีความจำเป็นที่จะต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ  เพราะนอกจากกฎหมายลักษณะนี้จะมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวางแล้ว  หากกำหนดเครื่องมือความมั่นคงที่ไม่รัดกุม สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน  ก็จะเป็นปัญหาและอุปสรรคในการดูแลรักษาความมั่นคงด้วย

ผมจึงอยากเห็นการดำเนินการในเรื่องนี้อย่างมีกรอบและหลักคิดที่ชัดเจนดังนี้

๑.  นิยาม “ภัยคุกคามความมั่นคง” ในลักษณะต่างๆให้ชัด ปัจจุบันการกระทำที่ถูกมองว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงมีความหลากหลายมาก แต่กฎหมายทุกฉบับจะพยายามนิยามให้ครอบคลุมกว้างๆโดยไม่จำแนกแยกแยะ และมักจะใช้เครื่องมือตามกฎหมายโดยไม่มีการแยกแยะเช่นเดียวกัน หากเป็นเช่นนี้ต่อไป ก็จะเกิดความเสี่ยงที่ “ภัยคุกคาม” บางชนิดจะป้องกันปราบปรามไม่ได้ ขณะที่อาจมีการใช้อำนาจตามกฎหมายในทางที่ผิด

ยกตัวอย่างเช่น การก่อการร้าย  ซึ่งหมายถึง การมุ่งทำลายล้างชีวิตหรือทรัพย์สินต่างๆ ในปัจจุบันจะอาศัยเครื่องมือ อุปกรณ์ การติดต่อสื่อสารโทรคมนาคม ฯลฯ  ซึ่งจำเป็นจะต้องมีการควบคุม  หรือ จำกัดสิทธิในบางสถานการณ์ บางครั้งการจำกัดสิทธิอาจก่อให้เกิดความไม่สะดวกในการใช้ชีวิตของบุคคลทั่วไป แต่ก็จำเป็นจะต้องมีการทำความเข้าใจและขอความร่วมมือ

ขณะที่ปัญหาการชุมนุมทางการเมืองนั้น  เป็นสิทธิที่ทุกคนพึงมีตราบเท่าที่ไม่มีการจงใจที่จะละเมิดกฎหมายในลักษณะของการใช้ความรุนแรง  หรือก่อให้เกิดความวุ่นวาย  การควบคุมสถานการณ์ในลักษณะนี้ ต้องการการปฏิบัติแตกต่างจากการก่อการร้ายอย่างชัดเจน 

อย่าลืมว่าในโลกปัจจุบัน การป้องกันการก่อการร้าย เป็นเรื่องที่โลกประชาธิปไตยยอมรับได้  แต่การจำกัดสิทธิทางการเมือง นอกจากจะไม่เป็นที่ยอมรับแล้ว ยังเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ก่อให้เกิดความไม่มั่นคงอีกด้วย

กฎหมายใหม่จึงควรมีการแยกแยะกรณีต่างๆออกจากกันอย่างชัดเจน

๒.  ต้องมีความชัดเจนเรื่องผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพ   เราอยู่ในช่วงที่กำลังจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่  ซึ่งมีแนวโน้มว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญที่เปรียบเสมือนกฎหมายแม่บทรับรองสิทธิเสรีภาพต่างๆเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. ๒๕๔๐  บางมาตราอาจมีความเข้มข้นกว่ารัฐธรรมนูญปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ด้วยซ้ำ  นอกเหนือจากกฎอัยการศึก ซึ่งมักจะมีการเขียนรับรองไว้  กฎหมายอื่นๆ จะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้  และการจำกัดสิทธิตามรัฐธรรมนูญต้องไม่เป็นการจำกัดสิทธิขั้นพื้นฐานในสาระสำคัญ โดยต้องเป็นไปตามเงื่อนไข ข้อยกเว้นที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น  การตรากฎหมายฉบับใหม่จึงต้องกระทำด้วยความระมัดระวังอย่างยิ่ง  เพราะหากมีข้อความที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญก็จะบังคับใช้ไม่ได้  ทำให้เกิดปัญหาหลายประการตามมา

๓.  สะสางกฎหมายความมั่นคงให้เกิดเอกภาพ   หากมีการใช้กฎหมายฉบับใหม่ควบคู่ไปกับกฎหมายอีก ๒ ฉบับที่กล่าวมาแล้วข้างต้น (กฎอัยการศึก และพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.๒๕๔๘)  จะทำให้เกิดความซ้ำซ้อนและสับสนในเรื่องการใช้อำนาจในทุกระดับ  ตั้งแต่การประกาศใช้กฎหมาย การมีอำนาจ การมอบอำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะกรณีของกฎหมายใหม่เป็นกฎหมายในลักษณะที่ให้มีอำนาจถาวรจะทำให้เกิดความขัดแย้งได้สูง

เมื่อจะตรากฎหมายทั้งที  ควรจะจัดระบบกฎหมายความมั่นคงให้เป็นเอกภาพ  มิใช่เพื่อประโยชน์ในความเข้าใจของเจ้าหน้าที่เท่านั้น  แต่เพื่อให้ประชาชนซึ่งอาจถูกจำกัดสิทธิรับทราบและเข้าใจ

๔.  ต้องมีกลไกควบคุมหรือถ่วงดุลการใช้อำนาจ   แม้ในบางสถานการณ์รัฐจะมีความจำเป็นที่จะต้องใช้อำนาจเด็ดขาด  แต่ไม่ได้หมายความว่าจะมีการตรวจสอบถ่วงดุลไม่ได้  การบัญญัติให้เจ้าหน้าที่ไม่มีความรับผิดก็ดี  การยกเว้นคำสั่งและการกระทำมิให้อยู่ภายใต้บังคับศาลปกครองก็ดี ทำให้โอกาสที่จะมีการใช้อำนาจในทางที่ผิดเกิดขึ้นได้มาก  ควรยอมรับให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลได้  โดยอาจให้การยกเว้นเป็นเพียงเฉพาะในช่วงเวลาที่จำเป็นในการปฏิบัติการ เป็นต้น  นอกจากนี้การควบคุมตัวที่ไม่ถือว่าเป็นการจับกุม ต้องไม่เป็นการละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน  เหมือนที่เกิดขึ้นในการใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.๒๕๔๘ และกลับเป็นการเพิ่มบุคคลที่มีทัศนคติที่เป็นลบต่อรัฐ

๕.  ใช้โอกาสนี้ปรับโครงสร้างหน่วยงานความมั่นคง  การกำหนดโครงสร้างในกฎหมายใหม่ ยังมีความลักลั่นและความสับสนอยู่  เช่น  การคาบเกี่ยวกันของสำนักนายกรัฐมนตรี  กองทัพ  ฝ่ายปกครอง ท้องถิ่น หากจะมีกฎหมายในเชิงโครงสร้างหน่วยงานความมั่นคง  ก็ควรจะใช้โอกาสนี้  สะสาง และปฏิรูปไปในตัว 

การตรากฎหมายครั้งนี้ ต้องตระหนักว่า  กฎหมายที่ออกมาจะบังคับใช้ไปจนกว่าจะมีการแก้ไข หรือยกเลิกซึ่งคงเกิดขึ้นไม่ง่ายนัก

ผู้ใช้กฎหมายฉบับนี้  ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะผู้มีอำนาจในปัจจุบัน

ดังนั้นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความสงบเรียบร้อย ความมั่นคงอย่างแท้จริง การดำเนินการเกี่ยวกับกฎหมายฉบับนี้  จึงควรกระทำด้วยความรอบคอบ และยึดถือหลักการที่ถูกต้อง สอดคล้องกับโลกปัจจุบัน

(กลับไปด้านบน)